Circunscrição : 1 – BRASILIA
Processo : 2013.01.1.170042-3
Vara : 114 – QUARTA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL

S E N T E N Ç A

RELATÓRIO

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS propôs ação de improbidade administrativa contra ANTONIO CARLOS REBOUÇAS LINS e FRANCISCO CLÁUDIO MONTEIRO, requerendo a condenação dos réus como incursos nas penas do art. 12, II e III, da Lei 8249/1992.
2. Segundo o exposto na inicial, o réu FRANCISCO CLÁUDIO, titular da Secretaria de Estado Extraordinária da Copa 2014 – SECOPA, oficiou à TERRACAP solicitando aquisição de ingressos para o jogo de abertura da Copa das Confederações, realizada em 2013. A proposição foi acolhida pelo réu ANTONIO CARLOS, presidente da TERRACAP, sob a justificativa de potencializar a divulgação da empresa perante o mercado e a população em geral. O contrato foi assinado e publicado no DODF de 13/2/2013, ao custo total de R$ 2.852.227,35. Em seguida, foi celebrado convênio entre a TERRACAP e a SECOPA com a finalidade de desenvolver ações conjuntas para a divulgação da TERRACAP e para a entrega e distribuição de ingressos e camarote, mas que na verdade não passou de simples distribuição de autorizações de acesso a uma lista de convidados. Afirma que a prática de marketing de emboscada era vedada pela própria FIFA. Além disso, a justificativa para a inexigibilidade de licitação não condizia com a finalidade estatutária da empresa. Aponta liberação de verba pública sem observar as regras aplicáveis, incorrendo-se em gasto não autorizado. Alega desvio de finalidade do ato, sendo que a realização do evento já era previamente conhecida e não havia razão para a aquisição dos ingressos com recursos da TERRACAP. Sustenta que a compra dos ingressos não era permitida pela legislação que rege a empresa e aponta falta dos requisitos de inexigibilidade de licitação. Além disso, não foi observada a supremacia do interesse público, com ofensa à legalidade e finalidade da norma.
3. O réu FRANCISCO CLÁUDIO apresentou defesa prévia às fls. 532. Negou que o ato praticado seja ímprobo e destacou que não houve irregularidade na aquisição dos ingressos. Observou que a SECOPA não dispunha de orçamento e que a compra foi feita numa estratégia de apresentação do patrimônio e divulgação da cidade.
4. O réu ANTONIO CARLOS apresentou defesa prévia às fls. 571. Disse não haver improbidade no ato praticado e afirmou que não teve poder decisório na contratação. Argumentou que a compra dos ingressos não é estranha à atuação da empresa. Negou ter atribuição para dispor sobre os critérios de seleção dos convidados.
5. O DISTRITO FEDERAL se manifestou às fls. 620, esclarecendo que se manterá em posição de neutralidade.
6. O mesmo fez a TERRACAP às fls. 641.
7. Na decisão de fls. 652 foi recebida a inicial.
8. O réu FRANCISCO CLÁUDIO contestou às fls. 658. Apontou inicialmente inépcia da petição inicial. No mérito, destacou que a SECOPA foi criada em 3/9/2012, após a extinção do Comitê Organizador Brasília 2014. Disse que dentre as atribuições do Secretário, incluía-se a de coordenar as atividades, obras e programas dos órgãos da Administração direta e indireta, no tocante aos eventos da Copa do Mundo 2014 e da Copa das Confederações, não constando poder para determinar ações. Destacou que caberia à TERRACAP a aquisição ou não dos ingressos e camarote, no quantitativo que julgasse pertinente. Argumenta que apenas se limitou a informar as providências que poderiam ser tomadas, mas não ordenou a aquisição. Abordou o procedimento de compra dos ingressos, destacando que a licitação era inviável. Asseverou que constitui finalidade da TERRACAP o desenvolvimento econômico e social do Distrito Federal, além do que a empresa é proprietária do complexo poliesportivo e detém autonomia para explorá-lo economicamente. Defendeu a compra dos ingressos como medida de promoção do desenvolvimento econômico da TERRACAP. Argumentou que a aquisição seguiu os trâmites regulares, sendo deliberada por decisão colegiada. Negou ter participado da definição dos beneficiários dos ingressos. Acrescentou que a compra não se enquadra como marketing de emboscada, pois não houve associação da TERRACAP com a FIFA.
9. O réu ANTONIO CARLOS contestou às fls. 865. Narrou que o pedido para a compra dos ingressos foi feito em reunião com o Chefe do Executivo e outras autoridades, em razão de a FIFA ter cedido apenas quatro ingressos nominativos de cortesia para o Distrito Federal. Argumentou que a medida foi determinada pelo Governo do Distrito Federal, em razão do caráter estratégico do evento. Além disso, a contratação foi aprovada após exame técnico na TERRACAP, considerando-se a natureza do empreendimento e a necessidade de divulgar a empresa, que pretendia lançar editais de parcerias público-privadas. Houve também o reconhecimento da existência de recursos orçamentários compatíveis com o gasto. Afirmou que a compra foi autorizada pela Diretoria Colegiada, e não pelo réu monocraticamente, bem como ratificada pelo Conselho de Administração. Observou que a TERRACAP, para a compra dos ingres

sos, firmou convênio com a Secretaria de Estado de Comunicação Social – SECOM e com a SECOPA, pois não dispunha de conhecimentos para efetuar a aquisição. Destacou que a licitação era inexigível na hipótese. Apontou inadequação da ação de improbidade, por não haver ato ímprobo. Disse que não praticou ato decisório para a aquisição e que o gasto foi feito no cumprimento das finalidades da empresa; negou ter atribuição para definir a lista de agraciados. Sustentou a licitude do procedimento de compra e a inexistência de ofensa à legalidade e finalidade. Aduziu que não houve dolo ou má fé em sua conduta e que não foi praticado marketing de emboscada. Apontou a necessidade de inclusão no pólo passivo, como litisconsortes necessários, de outras pessoas envolvidas na operação e também da União, por ter participação no capital social da TERRACAP.
10. Em réplica (fls. 925), o MINISTÉRIO PÚBLICO pugnou pela rejeição das preliminares e, no mais, reiterou as razões expostas inicialmente.
11. Na decisão de fls. 977 foi afastada a inépcia da inicial alegada por FRANCISCO CLÁUDIO, bem como indeferida a produção de prova oral requerida por esse mesmo réu. Contra essa decisão FRANCISCO CLÁUDIO interpôs agravo retido às fls. 981. A decisão agravada foi mantida às fls. 990.
12. A seguir, vieram os autos conclusos.

FUNDAMENTAÇÃO

Preliminares

13. Inicialmente, cumpre analisar questões preliminares levantadas pelo réu ANTONIO CARLOS em sua contestação e que não foram enfrentadas na decisão saneadora de fls. 977.
14. O réu alegou no item 3 de sua peça de defesa (fls. 881), que a ação proposta é inadequada, em razão da inexistência de ato de improbidade.
15. Na verdade, a verificação se o ato atacado pode ou não ser considerado ímprobo é questão pertinente ao mérito, não cabendo o reconhecimento antecipado de que a ação proposta seja inadequada à finalidade almejada.
16. O réu ainda requereu a citação de litisconsortes necessários (item 4.1 – fls. 910), alegando que o ato foi praticado por órgão colegiado, devendo os seus demais integrantes obrigatoriamente compor o pólo passivo da demanda.
17. Nesse ponto, também não pode prevalecer o argumento do réu.
18. A ação foi proposta contra o Presidente da TERRACAP e o Secretário da SECOPA por se entender, em tese, que essas duas autoridades foram responsáveis pela compra dos ingressos.
19. O fato de a compra dos ingressos ter sido aprovada por órgão colegiado da TERRACAP não determina a formação de litisconsórcio necessário com a participação de todos os conselheiros. Não há imposição legal para que a ação seja obrigatoriamente proposta contra todos os eventuais partícipes ou beneficiários do ato questionado.
20. Nesse ponto, vale trazer o ensinamento de Waldo Fazzio Júnior (“Improbidade Administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência”, Atlas, 2ª edição, 2014, p. 465):

“Quando a ação civil de improbidade administrativa é dirigida contra os partícipes da conduta reprovada, certamente visualiza-se um litisconsórcio passivo.
(…)
Contudo, predito litisconsórcio é facultativo. Inexiste a indispensabilidade da presença compulsória de todos os colegitimados passivamente.
Nos termos do art. 47 do Código de Processo Civil, o litisconsórcio é necessário independente da vontade das partes, mas por determinação de lei, ou pela própria natureza da pretensão à tutela do direito deduzida em juízo.
(…)
Pois bem. Não há, na Lei nº 8.429/92, previsão legal de formação de litisconsórcio necessário entre o imputado autor do ato de improbidade e eventuais beneficiários ou participantes do ato. Não há relação jurídica entre as partes que obrigue o juiz a decidir com uniformidade a demanda, o que, certamente, repele a incidência do art. 47 do CPC.
Ante a inexistência de litisconsórcio necessário, não há que se falar em nulidade processual quando não integram o pólo passivo todos aqueles pretendidos pelo agente público processado.”

21. Nesse mesmo sentido é a orientação do egrégio STJ:

“(…) 3. O litisconsórcio necessário, nos termos do art. 47 do Código de Processo Civil, é caracterizado pela indispensável presença de co-legitimados na formação da relação processual, o que pode ocorrer por disposição legal ou pela natureza da relação. Assim, nas ações civis de improbidade administrativa não há de se falar em formação de litisconsórcio necessário entre o agente público e os eventuais terceiros beneficiados com o ato de improbidade administrativa, pois não está justificada em nenhuma das hipóteses previstas na lei. (…)”
(AgRg no REsp 1461489/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/12/2014, DJe 19/12/2014)

22. Por fim, outra questão proemial trazida pelo réu ANTONIO CARLOS diz respeito à necessidade de inclusão da União no pólo passivo, com a consequente transferência da competência para a Justiça Federal (item 4.2 – fls. 913).
23. Não há, contudo, como se vislumbrar interesse da União no caso apenas pelo fato de ter parti

cipação societária na TERRACAP. Esta empresa é dotada de personalidade jurídica própria e não se confunde com a pessoa dos sócios. Ademais, o ato praticado acarretou gastos de recursos próprios da empresa, e não de verbas de natureza federal.
24. A presença, no Conselho de Administração da empresa, de componentes indicados pela União também não envolve o ente federal no caso. Os atos praticados pelo colegiado traduzem a manifestação de vontade do órgão, não podendo ser imputada a responsabilidade à União ou a outros entes apenas porque responsáveis pela indicação dos conselheiros.
25. Com isso, REJEITAM-SE as preliminares trazidas na contestação de ANTONIO CARLOS.

Mérito – análise do quadro fático

26. Em 28/1/2013, o réu FRANCISCO CLÁUDIO, na condição de Secretário da SECOPA, encaminhou o ofício de fls. 30 ao réu ANTONIO CARLOS, então Presidente da TERRACAP, com o seguinte teor:

“Cumpre-me, no exercício das atribuições estabelecidas pelo Exmo. Senhor Governador do Distrito Federal para a Secretaria Extraordinária da Copa das Confederações e da Copa do Mundo informar sobre a necessidade de que os órgãos da administração direta e indireta do Distrito Federal adotem com a brevidade decorrente da proximidade do início da Copa das Confederações, que ocorrerá nesta Capital da República, no dia 15 de junho de 2013, as providências destinadas a assegurar os meios de acesso ao jogo de abertura da referida competição internacional de futebol, seja na forma de um camarote e um lote de mil ingressos, seja no quantitativo que as instâncias decisórias desta renomada empresa pública entenderem pertinentes.
Com efeito, conforme recomendações da própria FIFA medidas como as ora cogitadas tendem a contribuir de forma significativa para o bom relacionamento institucional com entidades, autoridades públicas, bem como com outros parceiros da TERRACAP e dos Governos do Distrito Federal e da União, considerada a realização desse histórico evento.
A vinculação do Estádio Nacional de Brasília com a TERRACAP e a própria relação do evento com os objetivos institucionais desta empresa pública afiguram-se, no entendimento do Governo do Distrito Federal como razões relevantes para o investimento neste histórico momento.
Porém, considerando a grande procura já demonstrada por empresas do Brasil e do exterior, inclusive conforme a própria FIFA tem alertado importa ponderar sobre a conveniência de que as providências administrativas indispensáveis à aquisição dos ingressos ocorram com antecedência.
Quanto à distribuição dos ingressos, a Secretaria de Comunicação Social do Distrito Federal, se dispõe a colaborar mediante a celebração de convenio de cooperação técnica, considerando a expertise que detém aquela Secretaria na área de marketing e comunicação social, podendo, assim, potencializar a divulgação da imagem da TERRACAP perante o mercado e população em geral, com reflexos positivos para seus objetivos legais.”

27. Na TERRACAP, a Assessoria de Comunicação Social – ASCOM manifestou-se favoravelmente ao pedido, considerando que “a solenidade de abertura [da Copa das Confederações 2013] representa oportunidade única para reunir stakeholders, ou seja, pessoas ou grupos fundamentais não só ao processo de construção de uma nova identidade para a Terracap enquanto Agência de Desenvolvimento, como também para a atração de investidores” (fls. 34).
28. A Consultoria Jurídica da empresa também não vislumbrou nenhum óbice no negócio (fls. 105-111).
29. Em seguida, o Presidente ANTONIO CARLOS proferiu decisão (fls. 112) autorizando a compra de um camarote e mil ingressos para o jogo de abertura da Copa das Confederações 2013, no valor de R$ 2.852.227,35, ad referendum do Conselho de Administração. No mesmo dia, a Diretoria Colegiada – DIRET da TERRACAP ratificou a decisão do Presidente, autorizando a compra (fls. 117).
30. Posteriormente, o Conselho de Administração da empresa homologou o ato em 27/2/2013, autorizando a emissão de nota de empenho para a aquisição do camarote e ingressos (fls. 129).
31. Após isso, firmou-se o contrato de compra dos ingressos e camarote com a empresa MATCH Hospitality Serviços Ltda. (fls. 140), com a transferência do numerário em 8/3/2013 (fls. 152).
32. A TERRACAP, em seguida, firmou convênio com a Secretaria de Estado de Comunicação Social – SECOM e a SECOPA para o “desenvolvimento de ações conjuntas para a divulgação da TERRACAP e para entrega e distribuição de ingressos e camarote” (fls. 164).
33. A SECOM, em ofício de 22/7/2013, informou sobre os critérios para seleção dos convidados a receber os ingressos adquiridos pela TERRACAP, conforme documento de fls. 472-477.

Enquadramento como ato de improbidade

34. Dentro do contexto fático acima exposto, não é possível reconhecer que o réu FRANCISCO CLÁUDIO tenha praticado ou mesmo contribuído de forma relevante para a prática do ato de improbidade.
35. Com efeito, o ato considerado ímprobo nesta ação consiste essencialmente na compra

de ingressos e camarote, com recursos da TERRACAP, para a partida de abertura da Copa das Confederações 2013, realizada no Estádio Nacional Mané Garrincha, entre Brasil x Japão.
36. Essa aquisição foi feita exclusivamente pela TERRACAP, que utilizou recursos próprios para tanto, sem participação da SECOPA, até porque esta secretaria sequer dispunha de verba orçamentária, limitando sua atuação à coordenação das atividades, obras e programas dos órgãos da administração direta e indireta do Governo do Distrito Federal relacionadas à Copa do Mundo 2014, bem como relacionada à Copa das Confederações, como estabelecido no Decreto 33915/2012.
37. No ofício encaminhado à TERRACAP, o Secretário FRANCISCO CLÁUDIO não impôs como exigência à empresa a compra dos ingressos, apenas “informou” sobre a necessidade de entidades da Administração assegurarem o acesso ao jogo de abertura da Copa das Confederações 2013.
38. Nesse quadro, a aquisição pela TERRACAP não se deu em cumprimento a ordens advindas da SECOPA, até porque a empresa dispõe de autonomia administrativa e econômica que lhe garantem independência na tomada de suas decisões corporativas.
39. Acrescente-se que, segundo relato do réu ANTONIO CARLOS (fls. 918), a solicitação para a compra dos ingressos foi feita pessoalmente pelo Governador do Distrito Federal em reunião ocorrida em janeiro de 2013, em data não especificada. A justificativa apresentada pelo Chefe do Poder Executivo local foi a de que a FIFA teria disponibilizado poucos ingressos de cortesia para o jogo e, como o Governador já teria convidado autoridades para assistir a partida, seria necessária a compra de mais entradas para distribuir aos convidados.
40. O Secretário da SECOPA, então, apenas formalizou via ofício ao Presidente da TERRACAP o pedido que fora feito diretamente pelo Governador do Distrito Federal na tal reunião. E o fez em termos adequados, solicitando a colaboração da empresa para atender aos interesses do governo, mas não como imposição.
41. Nesse quadro, eventual atribuição da responsabilidade pelo ato de improbidade, se for o caso, deve ser dirigida ao Chefe do Poder Executivo, que foi, afinal, quem fez o pedido (ou ordem, segundo as declarações do réu ANTONIO CARLOS) para a compra dos ingressos.
42. A participação do Secretário da SECOPA, portanto, limitou-se a formalizar por escrito uma solicitação à TERRACAP para a compra das entradas e do camarote.
43. Pode-se questionar qual a necessidade de se criar uma secretaria especial para coordenar os trabalhos preparatórios para a cidade sediar os eventos esportivos, bem como a relevância e utilidade do órgão, que sequer dispunha de orçamento próprio. Contudo, não há como se atribuir ao titular da pasta a responsabilidade por ato de improbidade, se sua participação se limitou a atuar como mero repassador de recados do Chefe do Poder Executivo ao Presidente da TERRACAP.
44. Ademais, após o envio do ofício em destaque, todo o procedimento adotado para justificar o gasto foi levado a efeito internamente na TERRACAP, que avaliou a possibilidade de realizar a compra e a disponibilidade de recursos, sem participação do titular da SECOPA. Vale dizer, o Secretário de Estado não intercedeu junto à empresa para o convencimento sobre a necessidade da compra, tendo a TERRACAP decidido por si mesma a respeito da operação.
45. Em vista disso, mostra-se inviável imputar ao réu FRANCISCO CLÁUDIO responsabilidade pelo ato questionado nesta ação à luz das regras da Lei 8429/1992, visto que não teve participação juridicamente relevante para a prática do ato de improbidade. A simples remessa de ofício à TERRACAP, no contexto analisado, não chega nem mesmo a caracterizar ato de indução para a prática do ato, ainda mais em se considerando que o Secretário da SECOPA não poderia auferir qualquer vantagem com a compra. Tampouco houve concorrência, pois a compra foi realizada diretamente pela TERRACAP, sem interferência da SECOPA.
46. Desse modo, o pedido em relação ao réu FRANCISCO CLÁUDIO deve ser julgado improcedente.
47. Em relação ao réu ANTONIO CARLOS, a situação é distinta, como já pontuado acima.
48. O MINISTÉRIO PÚBLICO atribui ao réu a prática de ato de improbidade enquadrado nos incisos VIII e XI do art. 10 e no inciso I do art. 11, ambos da Lei 8429/1992, cuja redação é a seguinte:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(…)
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
(…)
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
(…)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou

omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”

49. Em sua defesa, o réu sustenta que não seria possível promover licitação para a compra dos ingressos, tratando-se de hipótese de inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei 8666/1993.
50. De fato, não caberia licitação, em tese, para a compra dos ingressos e camarote, considerando que a venda era realizada por uma única empresa, que detinha exclusividade para a negociação.
51. Ocorre que o MINISTÉRIO PÚBLICO, ao enquadrar a conduta no inciso VIII do art. 10 da Lei 8429/1992, não alegou que houve aplicação indevida da inexigibilidade de licitação. O fundamento apresentado pelo Parquet em relação a esse inciso gira em torno da impossibilidade de aquisição dos ingressos pela TERRACAP e à ausência de motivação legítima para a realização da despesa.
52. Se a alegação da defesa se mostra impertinente, já que não se atribui ao réu a realização de compra com falsa inexigibilidade de licitação, por outro lado é preciso também reconhecer que o enquadramento do ato no inciso VIII do art. 10 da LIA não se mostra adequada em face da conduta praticada pelo réu.
53. A primeira parte nesse inciso refere-se à conduta de frustrar a licitude de processo licitatório. Tal agir, na lição de Mauro Roberto Gomes de Mattos (“O limite da improbidade administrativa: comentário à Lei nº 8.429/92”, Forense, 5ª edição, 2010, p. 307), corresponde àquele em que “o agente público, deliberadamente, impede que o procedimento licitatório se desenrole com competitividade, deixando de observar o tomador do serviço a melhor contratação. Ou pela definição de Marino Pazzaglini Filho: ‘Frustrar a legalidade da licitação significa fraudar, burla, tornar inútil o procedimento licitatório, mais especificadamente o caráter competitivo da licitação.'”.
54. No caso em tela, a improbidade alegada não envolve interferência indevida em processo de licitação nos moldes acima mencionados, até porque sequer licitação houve.
55. A irregularidade apontada se prende à incompatibilidade do gasto vis-à-vis com a finalidade social da empresa e também com a ausência de nexo com a motivação apresentada. Nesse sentido, não há como se reconhecer que a conduta do réu tenha sido a de frustrar a licitude de processo licitatório.
56. A segunda parte do inciso VIII diz respeito à conduta de dispensar indevidamente a realização de licitação prévia em contrato, situação essa, como já dito anteriormente, que não se verifica no caso em análise, pois a compra dos ingressos não poderia mesmo ser submetida a procedimento licitatório.
57. Mostra-se cabível, no entanto, o enquadramento em relação ao inciso XI do art. 10 e ao inciso I do art. 11 da LIA.
58. Com efeito, a compra dos ingressos e camarote foi realizada de forma indevida, contrariamente às regras internas da TERRACAP e ao interesse da empresa.
59. A decisão do réu ANTONIO CARLOS pela compra foi exposta na decisão de fls. 112, em que apresentou as seguintes razões: a TERRACAP é a proprietária do estádio; a TERRACAP fora reestruturada, incluindo-se dentre suas funções a de atuar como agência de desenvolvimento do Distrito Federal, devendo divulgar sua marca e produtos; havia dotação orçamentária para atender ao pedido.
60. Nenhum desses argumentos, contudo, se apresenta consistente e, numa análise mais atenta, verifica-se que são alheios à verdadeira motivação do ato.
61. O fato de a TERRACAP ser a proprietária do estádio não a obriga a assumir a compra de ingressos para serem distribuídos pelo Poder Executivo local, pois o estádio fora cedido durante o período das competições para a FIFA. Aliás, se o domínio sobre o imóvel pudesse ter alguma relevância nesse caso, seria para garantir à TERRACAP algum tipo privilégio no acesso aos eventos realizados na arena esportiva, o que dispensaria, então, a necessidade de dispêndio de recursos para aquisição de entradas. No entanto, ao aceitar as condições para sediar o evento, admitiu-se a cessão do equipamento à entidade organizadora, excluindo qualquer ingerência ou participação da TERRACAP nos jogos, a despeito de ser a proprietária do bem.
62. Também é equivocado o raciocínio de que a TERRACAP teria de assumir a despesa em razão de sua condição de agência de desenvolvimento do Distrito Federal ou com a finalidade de aproveitar o momento para divulgar sua marca ou adotar qualquer estratégia de marketing ou comunicação.
63. De fato, a Lei Distrital 4586/2011 atribuiu à TERRACAP a função de Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal, a ser desempenhada por intermédio da proposição, da operacionalização e da implementação de programas e projetos de desenvolvimento econômico e social de interesse do Distrito Federal.
64. O art. 1º, III, daquela Lei local permitiu à TERRACAP estabelecer parcerias público-privadas, constituir

sociedades de propósito específico e promover operações urbanas consorciadas para implantação e desenvolvimento de empreendimentos considerados estratégicos pelo Governo do Distrito Federal.
65. Não há, contudo, como se encaixar dentre essas atribuições a iniciativa de aquisição de entradas para o jogo de futebol. Esse gasto não guarda qualquer vínculo com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social do Distrito Federal, ou a atender a um fim estratégico vislumbrado pela Administração do ente distrital.
66. O numerário gasto para a compra dos ingressos e camarote não reverteu em nenhum benefício para o Poder Público em geral, seja direta ou indiretamente. O argumento de que o evento teve divulgação mundial não tem, aqui, qualquer relevância, pois a divulgação não foi voltada para incrementar a imagem da cidade, focando apenas no fato esportivo primordialmente.
67. Ademais, passados hoje praticamente dois anos do evento, não se consegue vislumbrar qual foi efetivamente a vantagem que a distribuição de ingressos e camarote a autoridades diversas trouxe para o Distrito Federal em termos de desenvolvimento ou incremento econômico permanente.
68. No máximo, sabe-se que o evento gerou ganhos pontuais em alguns setores econômicos específicos como rede hoteleira e de bares e restaurantes, com duração efêmera. Nada que possa ser incluído como fruto de estratégia de desenvolvimento.
69. Também não se pode reconhecer que a aquisição das entradas poderia ser considerada como medida destinada ao marketing da empresa ou para reforçar sua marca no mercado. Ainda que esse tivesse sido o intento, mesmo assim não geraria qualquer efeito, porquanto as condições do regulamento de venda de pacote de hospitalidade da Copa das Confederações 2013 vedava expressamente qualquer medida de marketing de emboscada. Vale dizer, a TERRACAP não poderia se aproveitar do evento para divulgar sua própria marca, pois fora proibida qualquer divulgação conjunta com o empreendimento da FIFA.
70. Por outro lado, os argumentos do réu tentando vincular o gasto a uma tentativa de investimento no desenvolvimento local se mostram vazios de significado, considerando-se que a compra teve o fim específico de atender ao desejo do Poder Executivo local de atender aos convidados para o evento. Essa versão foi dada pelo próprio réu ANTONIO CARLOS em seu depoimento às fls. 918. Disse o réu perante a autoridade policial:

“(…) QUE em relação de tais ingressos o declarante esclarece que na segunda quinzena de janeiro de 2013 o assunto foi tratado em uma reunião ocorrida no Palácio do Buriti por convocação do Governador AGNELO, na qual além deste e o declarante estava presente o secretário Extraordinário da Copa, CLAUDIO MONTEIRO, e o Presidente do BRB, PAULO EVANGELISTA, que quando chegou no local designado para tal reunião o assunto já havia sido tratado pelos demais presentes, ocasião que passou a tomar conhecimento do assunto que logo após chegar o Governador AGNELO informou que teria sido comunicado pela FIFA que o Distrito Federal receberia apenas 4 ingressos nominativos de cortesia para o jogo de abertura da Copa das Confederações, sendo que tais ingressos seria em nome do Governador, da Primeira Dama e de seus filhos, que o Governador AGNELO disse que tinha convidado outras autoridades para o jogo de abertura e que diante da dificuldade da aquisição de ingressos pela internet, teria ele afirmado que havia contatado a empresa responsável pela venda dos ingressos para verificar a possibilidade de uma aquisição direta; QUE diante de tal possibilidade o Governador disse que a TERRACAP e o BRB teriam de envidar esforços em tal compra, que o Governador AGNELO afirmou que cada um dos órgãos teriam que comprar 1000 ingressos e 1 camarote, para 18 pessoas, que na ocasião o Governador AGNELO mostrou as modalidades dos ingressos que deveriam ser adquiridos; QUE o declarante argumentou que a TERRACAP deveria ser formalmente acionada pelo GDF e que a compra deveria ser levada para a Diretoria Colegiada e o Conselho de Administração da empresa; QUE o Governador AGNELO deixou claro que a compra se tratava de uma determinação dele, ou seja, uma ordem do sócio majoritário da empresa; que na reunião o declarante se manifestou no sentido de que deveria ser o próprio GDF ou uma secretaria a ele ligada quem deveria escolher as autoridades que receberiam os ingressos, devendo também, ficar responsável pela sua entrega, tendo em vista que não havia nenhum interesse imediato da TERRACAP na aquisição dos mesmos; (…)”

71. O relato é claro e indica que a compra dos ingressos não teve qualquer intuito de atender ao interesse público ou ao interesse corporativo da TERRACAP. Sua finalidade foi a satisfação de interesse pessoal do Chefe do Poder Executivo da época.
72. Igualmente irrelevante se mostra a afirmação do réu de que o esporte estaria ligado à noção de desenvolvimento e, como cabe à TERRACAP promover ações de desenvolvimento econômico e soc

ial, a compra dos ingressos se justificaria dentro desse âmbito de atuação.
73. Convém ressaltar que a aquisição de ingressos para evento esportivo não se confunde com incentivo ao esporte, considerado como atividade vinculada ao lazer e bem-estar da população. Esse gasto, no máximo, incentiva o agente que promove o espetáculo, garantindo-lhe o retorno financeiro esperado.
74. Sob outro ponto de vista, nota-se que sequer se sabe efetivamente para quem os ingressos foram entregues. A tal lista de convidados elaborada pela SECOM consiste em mera peça de despiste, tanto que não há registro de entrega das entradas para as pessoas ali arroladas.
75. Até o DISTRITO FEDERAL fez questão de vir aos autos informar que um dos integrantes da lista não recebeu nenhum ingresso, como pontuado na petição de fls. 620, o que desmascara a tentativa de emprestar alguma seriedade à operação.
76. Ou seja, embora a TERRACAP tenha adquirido os ingressos, sequer sabe para quem foram distribuídos, o que afasta por completo o argumento de que a operação poderia resultar em melhor divulgação de sua marca.
77. O fato é que foram adquiridos ingressos e camarote para o evento esportivo com recursos orçamentários da TERRACAP, de natureza pública, de forma irregular, porquanto em desacordo com a atividade fim da empresa, senão apenas para satisfazer interesse pessoal do Governador do Distrito Federal de então, motivado pela vontade agraciar alguns apaniguados.
78. O dolo do réu ANTONIO CARLOS ao praticar o ato se mostra inquestionável.
79. O depoimento de fls. 918 mostra com clareza que o Presidente da TERRACAP tinha plena consciência da irregularidade da operação de aquisição dos ingressos, tanto que sugeriu que o Poder Executivo enviasse alguma provocação por escrito, na tentativa de, com isso, justificar o gasto público com tal finalidade.
80. Ao receber o ofício da SECOPA, o réu ANTONIO CARLOS providenciou com extrema rapidez a elaboração de pareceres internos na tentativa de revestir o ato com algum verniz de legalidade, decidindo monocraticamente pela liberação da verba. Além disso, incluiu a necessidade de referendo do Conselho de Administração para tentar diluir sua responsabilidade.
81. É importante destacar que o ato aqui discutido claramente não se insere como uma ação desastrada do gestor público, ou um mero erro de dirigente incompetente. As condições que antecedem a prática do ato, que envolveram a convocação do réu ANTONIO CARLOS para reunião, assim como o ato em si, amparado em fundamentação claramente inadequada, porém cercado de pareceres destinados a tentar obnubilar a ilegalidade, indicam que o requerido tinha pleno domínio dos acontecimentos e das conseqüências que dele poderiam advir, o que indica que agiu de forma consciente para sua prática, não cabendo aqui o reconhecimento de conduta meramente culposa.
82. O réu ANTONIO CARLOS, mesmo sabendo da irregularidade em se utilizar de recursos da TERRACAP para compra de ingressos e camarote, ao invés de agir em conformidade com o interesse público e na defesa da instituição que presidia, optou por se curvar à vontade pessoal do Governador do Distrito Federal da época, aceitando empenhar quase R$ 3 milhões (valor da época) na aquisição das entradas, sem retorno algum para a empresa ou para o Poder Público.
83. Ao assim agir, o réu inegavelmente praticou ato de improbidade enquadrado no art. 10, XI, e no art. 11, I, da Lei 8429/1992, pois permitiu a liberação de verba da TERRACAP em desacordo com as normas pertinentes, visto que a compra de ingressos e camarote não era condizente com a atuação da empresa, além do que agiu em desvio de finalidade ao invocar como justificativa fundamentos inidôneos, destinados apenas a revestir o ato de aparente legalidade, ocultando o verdadeiro objetivo que seria atender a um pedido pessoal do Governador do Distrito Federal, que estava preocupado em atender os convidados para o evento.
84. A respeito do tema, vala citar o comentário ao art. 11, I, da Lei 8429/1992 de Waldo Fazzio Júnior (“Improbidade Administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência”, Atlas, 2ª edição, 2014, p. 312-315), que se amolda ao caso em análise:

“Se o interesse público está embutido na lei e/ou regulamentação da lei, a conduta que persegue um fim, neles proibido ou diverso do previsto, caracteriza desviação objetiva do agir administrativo. A lei se torna irrelevante para o agente ímprobo.
Ao praticar ato dirigido a fim proibido em lei ou regulamento, o agente público investe, incisivamente, contra o núcleo do Estado de Direito, a legalidade. Trata-se, pois, de um desvio qualificado.
No desvio de poder/finalidade in natura, nem sempre está presente o que Celso Bandeira de Mello (1993, p. 187) chama de ‘intenção inadequada’ ou ‘intenção viciada’. O que mancha juridicamente o ato não é a intenção do agente público, de modo que o ato pode resultar de engano, não necessariamente de dolo.
Já, no inciso em epígrafe, não se trata de agir canhes

tramente fora das coordenadas normativas, mas dolosamente fora e até contra elas. O dolo está presente na prática consciente daquilo que a lei veda ou diversamente do que a lei autoriza.
(…)
O móvel do desvio de poder/finalidade pode provir ou não de má-fé, mas é do desvio de poder/finalidade radicado na má-fé que devemos nos ocupar. Dele resulta a mais tosca espécie de distorção das metas administrativas, vale dizer, a inversão absoluta do ato de administrar, pelo fato de subtrair o caráter coletivo da função pública e acrescentar-lhe artificial fito particular.
(…)
No desvio de poder/finalidade com dolo do agente público apresenta-se um ânimo predeterminado, uma vontade consciente e deliberada de exercer os poderes inerentes à competência para alcançar resultado contrário ao interesse coletivo. É a intencionalidade que marca o desvio de poder alimentado pela má-fé.
(…)
Para resumir, n art. 11, inciso I, o agente público pratica ato nulo, porque seu objeto é ilegal ou por desviação dolosa de sua competência. De duas, uma: a meta objetivada pelo ato que o agente público pratica é antijurídica ou, então, não faz parte de seu contingente de atribuições. Em qualquer direção ocorre o desvio, porque o ato não trilha o caminho do interesse público; porque tem por escopo concretizar finalidade descoincidente com a lei; ou porque ao agente público não incumbe praticar o ato.”

85. Em conclusão, resta evidente que a conduta do réu configura clara violação à legalidade, enquadrando-se como ato de improbidade à luz da LIA.

Penas

86. Quanto às penalidades a serem aplicadas, diz o art. 12 da Lei 8429/1992:

“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
(…)
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.”

87. Segundo a lei, portanto, as penas previstas consistem na perda de bens ou valores, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, ressarcimento do dano, se houver, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
88. Em relação à perda da função pública, não se aplica, porquanto o réu ANTONIO CARLOS não mais exerce a presidência da TERRACAP.
89. O ressarcimento dos danos causados ao erário deve ser aplicado, tendo em vista que houve o dispêndio de vultosa quantia para a compra dos ingressos e camarote, realizando-se despesa indevida, fazendo-se mister a recomposição do patrimônio da TERRACAP.
90. Assim, deve o réu ser condenado a pagar à TERRACAP a quantia de R$ 2.852.227,35, a serem corrigidos monetariamente pelo índice legal a partir de 8/3/2013 (fls. 152), acrescidos de juros de mora a contar do trânsito em julgado.
91. Quanto à multa civil, o inciso II do art. 12 da LIA estipula seu valor em até duas vezes o valor do dano. Já o inciso III, em cem vezes o valor da remuneração paga pelo agente.
92. No caso, como o valor do dano é bastante elevado, utilizá-lo como base de cálculo para a multa acarretaria penalidade por demais onerosa. Assim, deve-se observar o critério da proporcionalidade previsto no parágrafo único do art. 12 da LIA, fixando-se o montante em cinco vezes o valor da remuneração auferida pelo réu no cargo ocupado na época do fato (8/3/2013), com correção monetária pelo índice oficial a contar desta data e juros de mora a partir do trânsito em julgado.
93. No que tange à suspensão dos direitos políticos, vale destacar que a incidência dessa sanção independe de exercer o agente público mandato eletivo, cabendo sua aplicação de acordo com a gravidade do ato.
94. No caso em tela, a aplicação dessa sanção deve observar o prazo mínimo previsto no inciso II do art. 12 da LIA, qual seja, cinco anos, não sendo cabíve

l a cumulação dos prazos do incisos II e III daquele dispositivo.

DISPOSITIVO

95. Pelo exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE o pedido para condenar apenas o réu ANTONIO CARLOS pela prática de ato de improbidade administrativa, com fulcro no art. 10, XI, e no art. 11, I, da Lei 8429/1992, bem como para lhe impor, nos termos do art. 12, II e III, da mesma Lei, as seguintes penas: a) ressarcimento dos danos causados ao erário, mediante o pagamento de R$ 2.852.227,35 à TERRACAP, a serem corrigidos monetariamente pelo índice legal a partir de 8/3/2013 (fls. 152), acrescidos de juros de mora a contar do trânsito em julgado; b) pagamento de multa civil em valor equivalente a cinco vezes o valor da remuneração auferida pelo réu no cargo ocupado na época do fato (8/3/2013), com correção monetária pelo índice oficial a contar desta data e juros de mora a partir do trânsito em julgado; e c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos.
96. Outrossim, julga-se IMPROCEDENTE o pedido em relação ao réu FRANCISCO CLÁUDIO.
97. Condeno o réu ANTONIO CARLOS ao pagamento das custas processuais.
98. Condeno o mesmo réu também ao pagamento de honorários de sucumbência, fixados em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 20, § 3º, do CPC.
99. Sentença sujeita ao segundo grau de jurisdição, por aplicação analógica do art. 19 da Lei 4717/1965, em razão da procedência parcial.
100. Após o trânsito em julgado, providenciem-se as comunicações cabíveis a respeito da condenação. Em seguida, arquivem-se os autos.
P. R. I.

Brasília – DF, sexta-feira, 14/08/2015 às 13h53.

Roque Fabrício Antônio de Oliveira Viel
Juiz de Direito